Wielkopolska Izba Rolnicza
Wielkopolska Izba Rolnicza

Reforma WPR i jej skutki dla Polski


Jednolita polityka wobec rolnictwa, zwana Wspólną Polityką Rolną, była jednym z głównych filarów integracji europejskiej. Jej cele i zasady znalazły się już w konstytuujących wspólnotę europejską Traktatach Rzymskich z 1957 roku. Wspólna Polityka Rolna jest, co oczywiste, polityką dynamiczną, szukającą najlepszych, coraz częściej kompromisowych rozwiązań między potrzebami konsumentów europejskich a oczekiwaniami europejskich producentów rolnych. I chociaż polityka ta nie była i nie jest wolna od historycznych zawirowań i potknięć, to jednak, poczynając od planu Sicco Mansholta, poprzez reformy z lat 80, reformę Mcsharry'ego, na ostatnich zmianach z Luksemburga kończąc, dość skutecznie rozwiązywała problemy wsi europejskiej. Historyczne rozszerzenia Unii, w tym z maja 2004 - największe z dotychczasowych - wymagają od WPR i wspierającej ją polityki strukturalnej rozwiązywania coraz poważniejszych problemów. Oprócz wzrostu terytorium Unii, w większości składającego się z obszarów wiejskich, ogromnego wzrostu rynku konsumentów europejskich do ponad 400 mln osób, dochodzą również w większej niż do tej pory skali uwarunkowania wynikające z globalizacji gospodarki, a w szczególności dyskusji toczących się na forum Światowej Organizacji Handlu (WTO).

Podpisany przez Polskę Traktat Akcesyjny w znaczącym stopniu określa zasady Wspólnej Polityki Rolnej, do przestrzegania których zobowiązał się polski rząd. Te wszystkie uwarunkowania w istotny sposób wpływają na możliwości kreowania narodowej polityki rolnej w najbliższych latach. Jednak kontekst międzynarodowy i przyjęte przez Polskę zobowiązania nie zwalniają z obowiązku szukania rozwiązań, które będą dopuszczalne prawem międzynarodowym, respektującym zasady solidarności europejskiej, ale które jednak przede wszystkim odpowiadać będą polskiej racji stanu i oczekiwaniom polskiego społeczeństwa. Dostrzegane wyraźnie w ostatnich latach egoizmy narodowe w ramach Unii Europejskiej, których efektem są m. in. rozwiązania korzystne dla dużych lub "starych" krajów Unii Europejskiej, nie pozostawiają złudzeń: budując zjednoczoną Europę należy zadbać o interesy własnego kraju, a pozycja danego kraju w decydującej mierze zależy od jego determinacji i siły. W tym kontekście należy rozpatrywać planowane zmiany w europejskiej polityce wobec obszarów wiejskich i rolnictwa, i tam, gdzie jest to możliwe twardo walczyć o korzystne dla Polski rozwiązania. Naturalnie proces podejmowania decyzji w UE-25 jest skomplikowany i wymagający wielostronnych uzgodnień, zarówno na poziomie Komisji jak i wszystkich krajów członkowskich, jednak pojedynczy kraj nie jest bez szans w argumentowaniu i forsowaniu swoich racji. Polska jako duży kraj rolniczy może budować międzynarodową koalicję sojuszników dla swoich pomysłów, aktywnie kreując przyszłą europejską politykę wiejską. Niezbędnym warunkiem powodzenia jest jednak precyzyjne zdefiniowanie polskich oczekiwań wobec tej polityki, określenie tzw. warunków brzegowych, posiadanie dokładnych, obiektywnych danych, mogących być argumentami na poparcie naszych propozycji i kompetentna, uczciwa służba dyplomatyczna, realizująca na forum międzynarodowym polskie cele strategiczne. Temu służyć winien cały arsenał działań i narzędzi dyplomatycznych oraz lobbystycznych, których omówienie nie jest przedmiotem niniejszego opracowania. Jednak należy w tym miejscu zaznaczyć, że możliwym wsparciem działań dyplomatycznych w uzyskiwaniu ważnych w dziedzinie rolnictwa i obszarów wiejskich celów na poziomie europejskim mogłyby być silne reprezantacje polskich organizacji rolniczych w rolniczych organizacjach europejskich, takich jak np. COPA-COGECA. Dotychczasowa polska reprezentacja w europejskim lobby rolniczym ograniczona do udziału związków zawodowych, z dużą dominacją Kółek Rolniczych, jest niestety rachityczna i w żadnym wypadku nie może służyć jako wsparcie działań dyplomatycznych. Reprezentacja ta powinna być odpolityczniona i oparta na merytorycznie silnych i kompetentnych Izbach Rolniczych oraz związkach branżowych. Tak skonstruowana rolnicza reprezentacja w Europie byłaby wiarygodnym przedstawicielstwem polskich rolników, a także silnym sprzymierzeńcem dyplomatów w bojach o polskie interesy w Unii.

Zasadniczy kształt Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2007-2013 przyjęty został przez ministrów rolnictwa krajów Unii Europejskiej w Luksemburgu, 26 czerwca 2003 roku oraz uzupełniony decyzjami Rady UE z 22 kwietnia 2004 roku. Część z przyjętych rozwiązań jest dla Polski korzystna, niektóre jednak z nich chronią w zdecydowanie większym stopniu interesy starych członków. Omawiając najważniejsze rozwiązania reformy Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej należy zwrócić uwagę na jej możliwe implikacje dla Polski, ze szczególnym uwzględnieniem zagrożeń z niej wynikających.

 

1. Podstawowym elementem nowej WPR jest wprowadzenie zasady decouplingu, czyli oddzielenia płatności bezpośrednich od produkcji rolnej. Jest to innymi słowy zastąpienie większości występujących dotychczas płatności bezpośrednich w różnych dziedzinach produkcji rolnej jedną wspólną płatnością przypisaną do powierzchni gospodarstwa. Zasada ta w swej istocie jest dla Polski korzystna, daje bowiem rolnikowi większą możliwość wyboru produkcji na rynek, uniezależniając w znacznym stopniu wybór produkcji od specyficznych dopłat. Decoupling zwiększa orientację prorynkową i pozostawia rolnikom większą swobodę w dostosowaniu wielkości i struktury produkcji do wymagań rynku. Dopłaty powierzchniowe są prostsze w obsłudze administracyjnej i łatwiejsze dla rolnika na poziomie dokumentacji, niezbędnej dla ich uzyskania. Zasilają finansowo nie tylko gospodarstwa większe, zorientowane rynkowo, ale, oczywiście w mniejszym stopniu, także gospodarstwa małe, stanowiąc swego rodzaju "rentę socjalną". Ten kierunek myślenia ma również przeciwników podkreślających nierozwojowy, a raczej socjalny ich charakter. Do czasu znalezienia realnych, dodatkowych lub alternatywnych źródeł dochodów dla rodzin rolniczych zamieszkujących w małych, nisko lub nietowarowych gospodarstwach (produkujących na samozaopatrzenie) to wsparcie jest jednak korzystne. Należy dążyć do jego utrzymania, ewentualnie modyfikując jego wielkość w gospodarstwach największych.

2. Niekorzystnym elementem obszarowych płatności bezpośrednich jest znacznie niższa ich wysokość w nowych krajach. Wprowadzenie do nowej Wspólnej Polityki Rolnej zasady stopniowego dochodzenia do pełnych dopłat w krajach "dziesiątki", czyli "phasing-in", jest oczywistym złamaniem zasady solidarności europejskiej. Wcześniejszy, negocjowany i zaakceptowany przez Polskę sposób wyliczania wielkości dopłat powierzchniowych, oparty o tzw. plon referencyjny, który ze względów klimatyczno- glebowych jest w Polsce bardzo niski (3 tony zbóż z hektara, czyli przeszło dwukrotnie mniej niż we Francji czy Niemczech), już znacznie ograniczył wielkość pomocy finansowej dla polskich rolników. Dodatkowo rozłożenie w czasie na wiele lat dochodzenia do pełnych płatności, i tak znacznie niższych w Polsce niż w innych krajach Europy, dodatkowo bardzo mocno pogarsza konkurencyjność polskich gospodarstw w ramach Unii. Należy uczynić wszystko, żeby okres wyrównywania dopłat został maksymalnie skrócony. Zasada "phasing-in" niestety, została wymuszona przez "starą" Unię także przy reformie rynku mleka. Obniżenie cen interwencyjnych na masło i mleko w proszku ma być w części zrekompensowane rolnikom poprzez dodatkowe płatności bezpośrednie do mleka. Jednak te rekompensaty w pełnej wysokości otrzymają rolnicy UE-15, natomiast w nowych krajach tylko zgodnie z zasadą "phasing-in". Zdecydowanie pogorszy to konkurencyjność naszego sektora mlecznego. Utracone przychody polskich producentów mleka ze względu na zastosowany, niekorzystny dla nas mechanizm wprowadzania dodatkowych płatności bezpośrednich do mleka szacuje się w okresie 2004-2012 na 330 mln euro.

3. Niebezpiecznym i trudnym do wprowadzenia w Polsce elementem WPR będzie przyjęta zasada wzajemnej zgodności, czyli "cross-compliance". Polega ona na uzależnieniu otrzymywania płatności bezpośrednich od spełnienia przez gospodarstwo określonych wymagań w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności oraz dobrostanu zwierząt. Wymagania te będą wprowadzane sukcesywnie w latach 2005-2007. Ustalono, że przestrzeganie wymienionych warunków będzie sprawdzane w ramach nowego systemu kontroli administracyjnej. Oczywiście nie należy kwestionować konieczności przestrzegania przez gospodarstwa zasad ochrony środowiska, dbania o zdrowie ludzi i zwierząt poprzez produkcję bezpiecznej żywności oraz utrzymanie zwierząt w humanitarnych, odpowiadających wymaganiom poszczególnych gatunków warunkach. Jednak trzeba wyraźnie stwierdzić, że spełnienie powyższych warunków ze względów ekonomicznych będzie w polskich gospodarstwach bardzo trudne. Dostępne analizy ekonomiczne wskazują wyraźnie na znacznie niższy poziom zainwestowania polskich gospodarstw w stosunku do gospodarstw np. niemieckich czy francuskich i konieczność poniesienia znacznych nakładów na inwestycje w gospodarstwach, które pozwoliłyby na nawiązanie konkurencji z gospodarstwami towarowymi "starej" Unii. Środki możliwe do pozyskania ze wsparcia unijnego w ramach SOP i PROW, nawet przy pełnym ich wykorzystaniu w latach 2004-2006, będą niewystarczające dla zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych wszystkich gospodarstw towarowych. Konieczne jest utrzymanie w znacznym wymiarze krajowego środka wsparcia w postaci preferencyjnych kredytów inwestycyjnych na modernizację gospodarstw.

4. Przyjęcie mechanizmu modulacji, czyli zmniejszenia kwot płatności bezpośrednich dla największych gospodarstw (otrzymujących ponad 5 tyś. eurorocznie płatności) i przesunięcie uzyskanych w ten sposób oszczędności na wsparcie II filaru WPR, czyli na rozwój obszarów wiejskich, w swej zasadzie jest dla Polski raczej korzystne. Redukcja ta bowiem nie będzie dotyczyła nowych krajów do czasu osiągnięcia przez nie poziomu wsparcia UE-15 sprzed ostatniego rozszerzenia, tj. z 30 kwietnia 2004. Wygospodarowane środki mają być redystrybuowane w części na zasadach kohezji, co dla Polski, ze względu na spełnianie kryteriów Celu 1 czyli wsparcia wynikającego z niskich dochodów w poszczególnych regionach będzie również korzystne. Niestety, środki uzyskane z modulacji w zdecydowanej większości (co najmniej 80%) mają pozostać w kraju, w którym środki te zaoszczędzono. Zapis ten wprost prowadzi nie do wyrównywania różnic regionalnych w całej, poszerzonej Europie, ale do przesuwania środków wewnątrz bogatych krajów Unii Europejskiej do ich regionów relatywnie uboższych, choć i tak ich poziom zamożności jest znacznie wyższy niż w nowoprzyjętych krajach Europy Środkowowschodniej.

5. Jednoznacznie negatywnie należy ocenić likwidację interwencyjnego skupu żyta. Zasada ta obowiązuje już w tym roku. Żyto uprawiane jest w Polsce na znacznej powierzchni (stanowi 22% udziału w powierzchni zasiewów zbóż). Uprawiane jest głównie ze względu na warunki klimatyczne i słabą jakość gleb. Wyeliminowanie żyta ż interwencji unijnej spowoduje spadek cen rynkowych i w konsekwencji niższe dochody rolników gospodarujących na słabszych glebach. Należy wspomnieć, że Niemcy uzyskały szczególną rekompensatę za wycofanie żyta z interwencji, mają bowiem możliwość przeznaczenia części środków zaoszczędzonych z modulacji na wsparcie rolników w regionach uprawy żyta, czyli głównie na terenach dawnej NRD. Niestety Polska jakichkolwiek gratyfikacji, związanych z niekorzystnymi dla niej rozwiązaniami w tej kwestii, nie uzyskała.

6. Reforma WPR nakłada na kraje członkowskie obowiązek wprowadzenia od 1 stycznia 2007 roku systemu doradztwa dla rolników korzystających z płatności. Doradztwo to dotyczyć będzie działalności gospodarstw w zakresie przestrzegania wymogów wynikających z zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance). Funkcjonowanie tego doradztwa ma być wspierane w części przez Unię Europejską. Jednak jego utrzymanie może okazać się również dodatkowym obciążeniem dla rolników. Jako przykład przerzucania ciężarów związanych z funkcjonowaniem doradztwa na barki rolników może służyć przyjęta w Polsce w październiku 2004 roku Ustawa o jednostkach doradztwa rolniczego, która dopuszcza od 1 stycznia 2005 roku wprowadzenie pełnej odpłatności za usługi doradcze. Inne rozwiązania przyjęte w tej ustawie mogą prowadzić w prostej linii do prywatyzacji doradztwa i przejęcia jego majątku przez prywatne firmy, a tym samym pozbawienia rolników biedniejszych bezpłatnego lub taniego dostępu do usług doradczych, które winny być zapewnione przez państwo. Przyjęte rozwiązania ustawowe stoją wręcz w sprzeczności z duchem rozwiązań unijnych. Zakłada się bowiem utworzenie wręcz nowej struktury doradczej w Polsce, jako elementu administracji państwowej, uposażenie jej na majątku państwowym, zapewnienie finansowania budżetowego, a jednocześnie zagwarantowanie możliwości prawie nieograniczonego korzystania z pieniędzy rolników, którzy, tak jak to ma miejsce w krajach Unii Europejskiej, powinni być beneficjentami doradztwa. Rozwiązania te nie pomagają również w dywersyfikowaniu doradztwa rolniczego i w wykorzystaniu potencjału innych instytucji publicznych, np. Izb Rolniczych, jak ma to miejsce w wielu krajach Unii Europejskiej (Francja, Austria, Niemcy, Słowenia i inne). Może nastąpić w ten sposób petryfikacja skostniałych, upolitycznionych niestety, instytucji doradztwa rolniczego, miast rozwoju sprawnego, przyjaznego rolnikom, kompetentnego i zdywersyfikowanego systemu doradztwa rolniczego, który w najbliższych latach jest niezbędny dla rozwoju rolnictwa i absorbcji środków unijnych.

7.  Zakłada się również unijne dofinansowanie instrumentów rolno-środowiskowych w regionach objętych Celem 1. polityki spójności do wysokości 85%. W pozostałych regionach dofinansowanie może wynieść 60%. Przy umiejętnym wykorzystaniu tych zasad dofinansowania - może to być dla Polski znacząca szansa. Realizacja programów rolno-środowiskowych może być niezmiernie przydatna w zwiększeniu dochodów rolniczych, szczególnie na terenach wrażliwych przyrodniczo, na których należy ograniczyć intensywną gospodarkę towarową. Konieczne jest jednak zapewnienie pełnej dostępności do odpowiedniego doradztwa jak również zsynchronizowania wsparcia rolno-środowiskowego dla rolników z realizacją programów ochrony środowiska np. w Europejskiej Sieci Ekologicznej Obszarów Chronionych Natura 2000.

 

Strategia rozwoju wsi i rolnictwa w Polsce na najbliższe kilkanaście lat musi wpisywać się w kolejne okresy planowania w Unii Europejskiej, w tym uwzględniać aktualnie kształtowane założenia najbliższego okresu finansowania, a więc lat 2007-2013. Założenia strategiczne Polski powinny uwzględniać europejskie trendy w podejściu do obszarów wiejskich, ale jednocześnie podkreślać maksymalne wykorzystanie wielkiego potencjału tkwiącego w polskich obszarach wiejskich.

 

Najważniejsze elementy przyszłej strategii rozwoju to:

  • Rozwój upraw energetycznych, czyli tzw. produkcja biomasy, pozwalająca na rolnicze wykorzystanie powierzchni produkcyjnej na cele nieżywnościowe. Tylko produkcja energii odnawialnej z terenów rolnych daje szansę na wypełnienie przez Polskę norm unijnych i przyjętych zobowiązań w zakresie udziału energii odnawialnej w całości zużywanej energii (m. in. protokół z Kioto). Uprawa roślin energetycznych może być także istotnym źródłem dochodów rolniczych i motorem napędowym firm zajmujących się przetwórstwem surowców i wykorzystaniem energii odnawialnej. Dynamiczny rozwój tej gałęzi produkcji nieżywnościowej, obserwowany m. in. we Francji, Niemczech i w Czechach, powinien być bardzo szybko wdrożony również i w Polsce.
  • Pobudzenie produkcji na terenach rolniczych surowców do przetwórstwa i przemysłu, takich jak np. len, konopie, wiklina, rośliny oleiste. Dałoby to możliwość rozszerzenia listy uprawianych roślin i powrotu na europejskie rynki tradycyjnych wyrobów, które kiedyś były Polską specjalnością, takich jak np. tkaniny naturalne, meble plecione i inne wyroby wikliniarskie lub wykorzystanie nasion oleistych (np. len, gorczyca, niektóre zioła) w przemyśle farmaceutycznym i chemicznym. Pozwoliłoby to również na rozwój na terenach wiejskich rzemiosła, co może znacząco pomóc w tworzeniu nowych miejsc pracy.
  • Rozwój produkcji żywności ekologicznej, wykorzystujący rozdrobnioną strukturę polskich gospodarstw, duże zasoby niewykorzystanej siły roboczej w gospodarstwach chłopskich, największe w Europie zasoby nieskażonej (ze względu na niski poziom chemizacji polskiego rolnictwa) ziemi rolniczej. Znacząca produkcja żywności ekologicznej może być polską odpowiedzią na wzrost zainteresowania konsumentów europejskich spożyciem tej żywności. Otwierająca się potężna nisza rynkowa tzw. "zdrowej żywności" może być wypełniona produkcją z Polski. W tym celu konieczny jest cały zespół działań organizacyjnych, logistycznych, prawnych, edukacyjnych i promocyjnych. Należy wykorzystać także poważne doświadczenia osób już zajmujących się rolnictwem ekologicznym oraz zaangażowanie organizacji ekologicznych.
  • Działania mające na celu wykreowanie także jako polskiej specjalności tzw. produktów regionalnych i lokalnych. Obserwowane w Europie zainteresowanie konsumentów żywnością tradycyjną, wytwarzaną według tradycyjnych receptur, posiadającą specyficzny, niepowtarzalny smak, powinno być zaspokojone przez produkty z różnych regionów Polski. Konieczne są działania prawne i organizacyjne takie jak: certyfikacja, system uznawania i kontroli czyli "polskie AOC", promocja i marketing.
  • Wsparcie rozwoju agroturystyki i turystyki wiejskiej, pozwalających wykorzystać naturalne walory środowiska i krajobrazu wielu regionów Polski dla zaspokojenia potrzeb wypoczynkowych i rekreacyjnych społeczeństwa. Takie wykorzystanie zalet polskich obszarów wiejskich da szansę zdywersyfikowania dochodów w części gospodarstw rolnych i rozwoju infrastruktury turystycznej (szlaki, ścieżki spacerowe, przystanie, "przemysł koński", restauracje, pamiątkarstwo), która wygeneruje także miejsca pracy poza rolnictwem.
  • Wypracowanie jasnej strategii wobec GMO (organizmów modyfikowanych genetycznie), zakładającej niedopuszczenie tego typu produktów do uprawy i hodowli na terenie Polski.

 

Wykorzystanie wszystkich atutów polskiej wsi, zarówno w zakresie pozyskania środków unijnych dla niej przeznaczonych, jak również znalezienie nowych pomysłów i wykreowanie korzystnych dla niej rozwiązań nie jest możliwe bez pobudzenia tzw. kapitału społecznego, czyli wiedzy, umiejętności i aktywności tkwiących w mieszkańcach wsi. Założeniem, bez którego nie będzie możliwe zrealizowanie większości celów rozwojowych, jest wsparcie różnorakich organizacji pozarządowych zajmujących się rozwojem lokalnym. Da to możliwość zarówno o wiele bardziej efektywnego wykorzystania ograniczonych przecież środków wsparcia unijnego i krajowego, ale przede wszystkim będzie praktyczną szkolą budowy społeczeństwa obywatelskiego.


Krzysztof Ardanowski
Konwencja Ekonomiczna "Rolnictwo, obszary wiejskie, ochrona środowiska, polityka regionalna"


Zobacz także:
Stanowisko COPA-COGECA w sprawie przyszłości WPR po 2013 roku